摘 要：有機連接承發包市場 根本解決監管業難題
這幾年，我們在整頓規范建設市場秩序中，對發包方（下稱建設單位）的違規行為始終缺乏有效的治理辦法，許多問題無法在現有體制機制和制度框架內解決。從建設行政管理部門角度分析：一是建設市場缺乏整體性。發包市場體系缺失，發包主體市場角色模糊，與承包市場缺乏有機銜接和互動；二是建設項目運作機制不完善。在現有建設管理體制下的建設單位，其行為具有一定獨立性和單向性，主觀規避管理、違規操作、腐敗滋生現象多。而專業管理部門由于體制不順，市場體系不全，客觀上監管難以到位，即使采取一些措施，往往也是“隔靴搔癢”。……
有機連接承發包市場 根本解決監管業難題
這幾年，我們在整頓規范建設市場秩序中，對發包方（下稱建設單位）的違規行為始終缺乏有效的治理辦法，許多問題無法在現有體制機制和制度框架內解決。從建設行政管理部門角度分析：一是建設市場缺乏整體性。發包市場體系缺失，發包主體市場角色模糊，與承包市場缺乏有機銜接和互動；二是建設項目運作機制不完善。在現有建設管理體制下的建設單位，其行為具有一定獨立性和單向性，主觀規避管理、違規操作、腐敗滋生現象多。而專業管理部門由于體制不順，市場體系不全，客觀上監管難以到位，即使采取一些措施，往往也是“隔靴搔癢”。從這次清欠項目暴露的問題看，由建設單位行為不規范引發的拖欠占了相當比例。為此，今年初，上海在研究清欠方案時，特別將推進項目管理納入長效機制研究范圍，力求確立發包市場體系，并通過項目管理這一橋梁，將發包和承包兩大市場有機連接，形成管理的“結合點”和“抓手”，從體制上解決多年來困擾的難點問題。
市場呼喚“專業化、職業化”項目管理公司
隨著國內國際兩大市場的不斷融合，工程建設市場正發生深刻變化。傳統的由業主臨時組建、培訓一個建設班子進行管理的模式不但已經難以適應高水平項目管理需要，而且其諸多弊端也日益明顯：一是缺乏專業化。由使用單位組建臨時的基建班子，一般對建設程序和相關法律法規熟悉不夠，缺乏相應技術和專業知識以及工程項目管理經驗，管理的科學化、系統化和專業化難以體現，整體效益受到影響；二是缺乏職業化。在傳統模式下，政府和業主自己管理得多。一個工程項目建成后，項目管理人員隨之被解散或者轉入生產管理，工程項目管理經驗難以積累，導致社會資源浪費。此外，臨時班子人員缺乏職業化支撐，短期行為普遍，行政權力容易直接介入，極易造成決策失誤和監督失靈，使項目投資效益低下，滋生腐敗，工程質量得不到保證。三是成本效益受到影響。在專業化與職業化同時缺失的情況下，投資成本低、工程效益高、建設工期短、技術和質量水平高、理想目標是很難實現的。（據調查，一般由建設單位自行承擔項目管理，其用于項目班子的總費用約占工程總投資的8％至 10％）。因此，迫切需要改革目前的工程建設管理制度，采用項目管理，即選擇專業化、職業化獨立的第三者——代建的項目管理公司顯然是降低和轉移風險的最佳方案之一。尤其是項目投資額越高、項目越復雜且難度大、投資業主提供的資產擔保能力越低，項目管理更能體現它的優勢。
實現“項目管理”，是適應建設 管理市場化、國際化的需要
項目管理在國際建設市場早已成為通用的工程項目管理方式。經過多年培育，國際市場出現一批專業建設顧問的項目管理公司，為建設單位提供專業服務，如英國的鮑維斯、美國的特納、香港的茂盛等等。在國內不少地方政府投資項目已經在開始試點，但總的來說還處于起步階段，項目覆蓋范圍小，專業化、職業化和市場化程度低，體內循環特征明顯，政府對工程項目管理市場的管理基本處于“真空”，真正意義上工程項目管理市場體系尚未形成。隨著國際化、開放型、各類投資性質項目的不斷增多，營建項目管理市場，構筑“代建”市場體系已顯得十分必要。這不僅是市場的呼喚，也是工程項目管理邁向國際化的重要舉措。因此，應盡快通過推行項目管理，培育工程項目管理市場，扶持和形成一批具有國際競爭實力的工程項目管理公司。項目管理體系框架及基本建立完善的工程項目管理體系，擬推行兩種類型的工程項目管理公司：一是全過程管理的工程項目管理公司，二是階段性管理或者專業管理的工程項目管理公司。總體上，工程項目管理公司通過向市場提供菜單式服務種類，供需方選擇并通過合同予以確認。由于項目管理企業和投資人或者通常所說的建設單位之間是委托與被委托的關系，功能職責可以歸納為以下四個方面：
策劃功能：將工程項目的預期目標進行籌劃安排，對工程項目的全過程、全部目標和全部活動統統納入計劃的軌道，用一個動態的可分解的計劃系統來協調控制整個項目，使項目在合理工期內，以較低的造價和較高的質量，協調有序地達到預期目標。
協調功能：使不同的階段、環節、部門、層次之間通過統一指揮形成目標明確、步調一致的局面，同時通過協調使一些看似矛盾的工期、質量和造價之間的關系，以及時間、空間和資源利用之間的關系得到了充分統一。
組織功能：通過部門分工、職責劃分，明確職權，建立行之有效的規章制度，使工程項目的各階段各環節各層次都有管理者分工負責，形成一個具有高效率的組織保證體系，以確保工程項目的各項目標的實現。
控制功能：工程項目的控制主要體現在目標的提出和檢查、分解；合同的簽訂和執行；各種指標、定額和各種標準、規程、規范的貫徹；進行合同、招投標、工程技術、施工質量、工程項目的成本管理；實施中的反饋、決策。
項目管理的幾種模式
從項目參與選擇并簽定合同和工程項目管理公司是否對項目目標的實現承擔責任兩方面，我們可以將項目管理大體分成以下幾種模式：
一是工程項目管理公司作為業主的全權代表行使業主的各項職能并承擔相應責任（簡稱 PMC）。
二是項目建設的各方隊伍選擇和簽定合同由業主完成，工程項目管理公司根據合同約定行使對項目的各項管理職能，由于工程項目管理公司的管理造成工程目標不能實現時，工程項目管理公司應承擔相應責任 （這種模式一般簡稱PM）。
三是工程項目管理公司根據與業主簽定的委托合同，行使對工程項目的工期、質量、投資的管理職能，并協調有關方面的關系；參與項目有關單位選擇及合同簽定由業主完成，工程項目管理公司一般對項目目標是否實現不承擔責任。
四是工程項目管理公司不僅承擔項目管理工作，同時還可能是項目的咨詢機構，承擔著項目的設計、監理等工作，其項目管理的職責范圍可以是上面三種模式的一種或多種的衍生。國際上流行的“設計—管理—服務”就屬于這種模式。
以上幾種應用模式只是大體上對可能出現的形式的分類，在具體操作時可以靈活應用，而不必拘泥于哪一種模式。只要有利于項目目標的實現都是合理的，業主可以將項目某階段的工作委托項目管理，也可以將幾個階段中的部分工作委托項目管理，這完全取決于業主。但對于政府投資項目，建議采用第一或者第四種模式，以達到減少行政干預、充分發揮專業的工程項目管理公司作用的目的。
需要明確的幾個關系
與政府管理的關系：政府對項目管理制度和企業的管理包括兩個方面：一是市場（行業）管理。工程項目管理公司應作為一個市場主體，接受建設行政主管部門的行政管理，內容包括企業市場準入、工程項目管理任務的承發包實施、企業行為是否符合國家法律法規規定的建設程序，是否執行國家和地方強制性規范標準以及其他規定等等。二是從維護投資人利益的角度，對工程項目管理合同簽訂、履行情況進行監督管理，這主要是指政府投資項目。政府作為投資人應當對建設單位（如國有企事業單位、政府部門）選擇項目管理企業以及在工程建設過程中各種決策等進行監督管理，以保證國家投資的有效性。
與工程項目總承包的關系：項目管理的實質是投資方委托專業的工程項目管理公司來組織和管理項目建設，該委托合同主要是服務性質，工程項目管理公司通與工程項目總承包的關系：項目管理的實質是投資方委托專業的工程項目管理公司來組織和管理項目建設，該委托合同主要是服務性質，工程項目管理公司通與中介機構的關系：工程項目管理公司根據委托合同約定的范圍，對項目建設組織管理，其范圍可能包括融資在內，從項目策劃一直到竣工的整個過程，通過有效管理，控制工程質量、進度和費用，達到項目技術和經濟指標最優化。工程招標代理等中介機構是指工程建設單位根據需要委托不同功能的中介機構進行項目階段性管理，這僅僅是工程建設過程中的某一個或幾個環節，工作內容也僅限于相關事項。與項目管理的工程項目管理公司相比較而言，工作范圍要小得多，內容要少得多。
（上海市建設和管理委員會副主任 孫建平）
