目前，我國國有企業改革正經歷從增量改革到存量改革的漸進過程，它包括上世紀九十年代初期的“股份制”、“公司制”到本世紀的“國退民進”等改制和發展。這些變化是國有企業改革中一個不斷探索和完善的過程，由于改革不配套，規則不健全，一些深層次矛盾和問題還沒有從根本上得到解決。在審計部門對國企改制調查中發現，國有企業改制以及產權轉讓過程中的突出問題仍然是國有資產流失、國有權益受損，因此應引起有關部門的重視，并采取措施加以解決。
一、存在的主要問題
(一)改制企業不履行規定程序，造成國資委管理上的缺位。其表現形式主要有三種：一是國有企業改制方案未按有關規定上報國資委履行審批程序而自行實施；二是為轉讓國有股權而進行的資產負債評估價值未經國資委確認而進行交易；三是企業未報國資委批準擅自核銷資產。
(二)企業改制過程中出現的國有權益的流失。歸納起來包括：1.將凈資產未全部折股的差額部分轉為負債，從而少計國有權益。2.企業改制前形成的利潤和自評估基準日到公司制企業設立登記日的有效期內，原企業實現利潤而增加的凈資產被改制后企業占有。3.實行先征后返政策，返給原企業的稅收作為改制后企業的一項收入處理。4.受讓國有股權的自然人股東在未完成股權轉讓前提前參與分紅。如在對某房地產開發公司改制的審計調查中發現，該公司采用上述方法國有權益少計1610.36萬元，損失1204.01萬元。5.國有持股單位未按時收繳國有股應分得的股利，這是國企改制中的常見問題。在調查中發現，有兩家集團公司存在該問題，少取得股利收入共計1970.34萬元。
(三)會計信息失真問題，主要表現為經營成果失真、資產計價失真和會計核算失真等。2004年5月31日，某擬產權轉讓企業資產負債表反映資產53883.28萬元、負債47329.43萬元、所有者權益6553.86萬元。經會計師事務所審計調整后，資產為89030.86萬元、負債為79954.65萬元、所有者權益為9076.21萬元。凈資產增加2522.35萬元，為企業不按財務制度的規定進行會計核算，推遲確認收入造成的。
(四)企業改制完成后存在的一些問題。一是產權不清問題仍然存在，特別是承擔社會職能的相關資產。這部分資產因改制后企業不愿繼續管理國有資本持有單位不愿接收而形成賬外資產。二是改制后企業不符合現代企業制度，仍向企業主管部門繳納管理費。三是董事長與總經理由同一人擔任。
二、原因分析
(一)管理體制不完善
對國有資產管理監督尚未真正達到國家和企業雙方所要求的專職化、科學化、企業經營的市場化、操作主體的獨立化等要求。對國有資產的分級管理和分工監督尚未真正實現。比如，國企廠長經理經濟責任審計雖有制度，但在一些企業落實不力，企業的內控制度也成了“聾子的耳朵”。同時，所有權與經營權分離后，企業資金投入、資金來源呈多元化趨勢，而國有資產管理工作相對滯后，出現許多資產所有權方面的爭議，造成產權不明晰，難免形成流失。
(二)監督制約不到位
一是國有資產管理監督部門責任不明確，職能不到位。具有國有資產管理監督職能的政府部門，對國有資產保值增值的責任不明確，使他們不可能像真正的資產所有者那樣監督和約束經營管理者的行為。二是真正的法人治理結構還沒有建立起來。目前，國企大都實行廠長經理負責制，即使是公司制企業，董事會、監事會的作用普遍得不到有效發揮。三是由于會計師事務所出具的審計報告沒有強制性，企業不按其審計結果進行賬務調整，致使國有收益被違規讓渡給改制企業。
三、相關建議
(一)加大國有資產監督管理體制改革，從政府管理體制上防止國有資產流失。國有資產監督管理體制改革極具挑戰性，目前國有資產監督管理體制改革已經觸及到經濟體制改革之外的很多內容，比如說管資產和管人、管事相結合，管人就是人事制度改革，人事制度改革本身就是政治體制改革的一個組成部分。因此，在國有資產監督管理體制改革過程中，必須解放思想，大膽探索，勇于實踐，開拓創新、按照十六大對國有資產監督管理提出的要求，在建立健全國有資產監管體系方面，國務院成立了國有資產監督管理委員會，各省、市(地)也分別建立了相應國有資產監督管理機構、這是保證出資人到位，保證國有資產不流失的體制性建設。作為國有資產的監督管理部門要切實履行國有資產監管責任，進一步提高監管的能力和水平，有效防止企業資產損失和國有資產流失。
(二)加強審計工作，加大審計力度。目前，一些企業會計信息失真的問題比較嚴重。審計機關應認真揭露和糾正會計信息失真問題，促進企業嚴格遵守財經法律法規和會計制度，規范會計核算，如實反映經營成果和財務收支狀況。堅持以經濟責任審計為中心，積極開展企業效益審計，并將經濟責任審計與企業效益審計有機結合起來。進一步發揮經濟責任審計在企業領導干部監督中的職能作用。通過健全經濟責任審計法規，加強經濟責任評價標準體系建設，緊緊圍繞全面審計，突出重點，摸清家底，揭露企業資產負債損益不實、管理不善造成損失，國有資產流失等重大問題。注意發現大案要案線索，加大對重大違法違紀問題的查處力度。
(三)在公司治理中既要防止所有權侵犯經營權、管理權，也要防止經營權、管理權架空所有權，排斥監督權。《公司法》把公司權利劃分為所有權、控制權和管理權。這項權利分別由股東會、董事會和經理層行使，而且有十分明確的條文加以界定。盡量避免一人身兼數職的現象。企業在深化改革和加快發展過程中，要加強對權力的監督，保證國有資產保值增值。
(四)細化國有資產監管法律法規，從法規制度上防范國有資產流失。目前的國有資產監管法律法規對產權轉讓以及產權轉讓過程中的操作程序等作出了規定，此規定使得國有企業改制基本實現了有法可依。但是由于這些法律法規還不完善、不具體，可操作性也不強，致使一些企業在改制中出現違法違規問題。這就要求我們立法機關和相關部門及時完善國有資產監管法律法規，把國有資產監管法規制度建設作為規范企業行為的根本性措施，保證國有資產監管工作有法可依、有章可循，從法規制度上堵住國有資產流失的明溝暗渠。同時還要嚴抓國有資產監管法律法規的落實檢查，保證各項防止國有資產流失的法規制度得到不折不扣地貫徹執行。
(五)要按照建立現代產權制度和現代企業制度的要求，理順產權關系，建立健全國有產權保護機制，做到國有資產投到哪里，產權保護機制就必須跟到哪里，出資人的監管作用就必須發揮到哪里。構建多層次、全方位的監督網，從發揮各監督主體作用，形成監督合力方面防止國有資產流失。要加強黨內監督，認真貫徹執行黨內監督法規落實相關制度及配套措施;要充分發揮紀檢監察、審計、監事會各監督主體作用。探索在領導體制、機構設置、職責分工、工作方式、制度規范等方面的協調運作，形成信息共享、優勢互補的監督合力;要加強企業的民主管理和監督，深化廠務公開，建立完善職工董事、職工監事制度，聘任職工代表為特邀監督員，發揮監督作用;要把企業內部監督與法律監督、行政監督、社會和新聞媒體等外部監督有機結合，通過程序監控、過程監管、結果監督和責任追究，加大對權力的約束力度。當然，加強對企業領導人員的廉潔自律教育，也是防止國有資產流失的一項不可忽視的基礎性工作。
(朱麗華 北京市審計局)
