（2011年9月27日）
同志們：
今天，住房和城鄉建設部在這里隆重舉行儀式，正式聘任住房和城鄉建設部第六批城鄉規劃督察員。剛才，19位新任督察員領取了聘書。從今天開始，部派城鄉規劃督察員隊伍已擴大到102名，派駐城市增加到89個。這標志著城鄉規劃督察工作又取得了重大推進。在全面推開的過程中，在這里我謹代表住房和城鄉建設部，對全體新任督察員表示祝賀。在新任督察員即將分赴各地工作之際，我講三點意見：
一、實施城鄉規劃督察制度是時代賦予我們的光榮使命
當前，我國的城鎮化已經進行到中期階段。這既是我國經濟社會發展的戰略機遇期，也是轉變經濟發展方式的攻堅時期。在這個歷史階段，為了實現可持續發展，實現生態文明，中央提出了“積極穩妥推進城鎮化”的方針。城鎮化要追求低碳、環保、人與自然和諧的目標，走出一條綠色城鎮化之路。我們面臨的重要抉擇，是要從工業文明的思維模式向生態文明的思維模式轉變，實現向新型城鎮化的轉型：即從過去城市優先發展模式逐步轉向城鄉協調發展，從高環境沖擊向低環境沖擊轉變，從數量增長型的城鎮化向質量提高型轉變，從高耗能的城市建設向低耗能轉變，從城市低密度蔓延向城市空間合理利用轉變，從單純追求效率優先向注重城市和諧發展轉變。在城鎮化轉型重構期，規劃要與之相適應。城鎮化好比動力十足的火車，城鄉規劃好比鐵軌系統。我們既不能用城鄉規劃去抑制轉型重構的趨勢，也不能夠放任城鎮化任其自由發揮，如果對由于市場失靈造成的負外部性不加干預，就會損害可持續發展。我們要解決這一矛盾，就要注重加強和改善城鄉規劃宏觀調控作用，防止出現后人難以糾正的剛性錯誤。我們必須通過科學編制規劃，嚴格實施規劃，同時建立一種科學的規劃實施監督機制，保證規劃過程的公平與合理，避免犯歷史性的錯誤。我部借鑒發達國家經驗和教訓所建立的城鄉規劃督察制度順應了時代發展的要求，對于推進城鎮化轉型和提高生態文明水平，具有重要意義。主要表現在以下四個方面：
（一）實施城鄉規劃督察制度是提升城鎮可持續發展能力的重要保障
改革開放30年來，城鎮化已經成為我國經濟社會增長的重要動力。截至2010年，我國城市總數達到657個，比改革開放初期增加464個；城鎮化率達到49.68 %，比改革開放初期增加了近30個百分點。我國的城鎮化帶來了空前的物質繁榮，為促進經濟平穩較快發展發揮了重要作用。但是，在推進城鎮化的過程當中，我們也面臨著人口眾多、能耗過大、資源緊缺、環境脆弱、發展不平衡等問題。近年來，我國城鎮化進程明顯加快，從1980年到1990年，城鎮化率增加了7%；從1990年到2000年，城鎮化率增長了10%；2000年到2010年，我國城鎮化率增長了13%。隨之而來的是城市用地的急速擴張。以北京為例，2000年，北京市建成區面積僅有700多平方公里，2010年已達近1400平方公里。從全國情況來看，城市建成區總面積從2.24萬平方公里增長到4.01萬平方公里，年均增長速度為5.97%。這其中既有城市人口正常增長的需要，也有土地粗放利用的因素。有的地方在城鎮化的大潮中急于求成，未經科學論證就盲目拍板上項目，違反規劃進行建設的現象時有發生，造成環境污染、生態破壞。這些問題都將對城鎮化的可持續發展帶來隱患。所以，我反復強調，中國的城鎮化不能走美國洛杉磯式低密度、高耗能的老路。
“十二五”規劃提出，“面對日趨強化的資源環境約束，必須增強危機意識，健全激勵和約束機制，增強可持續發展能力”。城鎮可持續發展主要包括生態資源、自然景觀和歷史文化的可持續。綠地系統、濕地、湖泊、河流和基本農田的保護，都是可持續發展的內容。所以，提升城鎮可持續發展能力就是要落實城市總體規劃確定的強制性內容和保護范圍，落實“三區”（禁建區、限建區、適建區），保護“四線”（綠線、藍線、黃線、紫線），把可持續發展落到實處。實施城鄉規劃督察制度是強化規劃行政監督，確保強制性指標的嚴格落實，提升城鎮可持續發展能力的重要保障。
（二）實施城鄉規劃督察制度是提高城市綜合管理水平的必然要求
隨著城市建設步伐的不斷加快，我國城市管理日益受到重視，城市面貌日新月異。但是，在過去十年間，每年約有上千萬新增人口進入城鎮。如此龐大的人口增量，必然給經濟社會發展帶來巨大壓力。城市一旦進入快速發展階段，社會問題、經濟問題、生態問題都將接踵而至。在這里我舉兩個大家熟知的例子。一是交通擁堵。目前，交通擁堵現象正在從超大城市擴大到一般城市，從沿海擴大到內地。以北京市為例，交通擁堵指數已由奧運會后的5.1增至6.7，進入中度擁堵等級。二環內部分時段進入嚴重擁堵等級，部分主干路早、晚高峰時段運行速度低于15km·h-1。全路網工作日日均擁堵時間超過4小時。二是城市內澇。據統計，2008年—2010年間，全國62%的城市發生過城市內澇，內澇災害超過3次以上的城市有137個。除此之外，我們的現代城市還出現“電荒”、“水荒”、“氣荒”、排水排污不暢、垃圾處理欠賬等基礎設施服務供給不足，個別城市連續發生燃氣管線爆炸和自來水管爆裂事故。造成這些問題的原因除了老城區基礎設施難承重壓之外，不能排除在指導思想上沒有“重地上，輕地下”的問題，這說明當前城市管理工作存在著薄弱環節，亟待采取有效措施加以解決。
溫家寶總理在今年的政府工作報告中提出，必須“堅持科學規劃，嚴格管理”。一座城市的管理，包括土地、房屋、交通、消防、安全防災、環境保護、文物保護和城市規劃等管理工作。城鄉規劃作為政府指導、調控城鄉建設和發展的基本手段，是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務職責的重要依據，在城市管理中的作用也越來越突出。城鄉規劃督察員派駐到當地，可以發揮專業優勢，幫助各地提升城市規劃設計理念，可以通過監督規劃嚴格實施，做城市“生命線”的守衛者，促進城市形成健康的“微循環”，避免發生一遇到問題就出現“局部壞死”的情況。
（三）實施城鄉規劃督察制度是保護不可再生資源的必然要求
歷史文化名城、名鎮、名村存在的大量歷史文化遺存、風景名勝區的自然與文化資源，是城鄉可持續發展的寶貴資產。在推進城鎮化轉型的大潮中，錯誤的決策會對不可再生資源造成不可彌補的損失。在這方面，我們有很多深刻的教訓。若干年前，云南某縣違反城市總體規劃，不顧歷史文化名城的保護要求，通過由少數干部、專家和開發商代表參加的論證會形式決定將該縣始建于唐朝元和年間的古街拆除，改造成清式風貌街。一番大拆大建后，原有的樸實、宜人的歷史街區蕩然無存，變成了毫無歷史文化價值的仿古街。再如：某市在市中心湖景附近造高架橋，高架橋穿過湖的一部分，就像在人的臉上刻了一道傷疤。又如某市的一處湖泊面積很大，是國家級風景名勝區。擬新建的高速鐵路要從部分湖面上穿過，風景區的整體性將遭到破壞。后來，好在經過當地主要領導做工作，花了二十億元，把鐵路線路調整過來。這些案例給我們以深刻教育和啟發。
黨中央和國務院高度重視不可再生資源保護工作。今年，中央特別提出“保護文化和自然遺產”的要求。城鄉規劃作為保護歷史文化街區和風景名勝資源的法定文件，對于保護自然地形風貌、歷史社區特色、文化遺產、物種多樣性、傳統農業耕作方式具有法定約束作用。城鄉規劃督察就是要通過嚴格監控紫線管理，對歷史街區和歷史風貌協調區建筑高度、風格進行嚴格控制，督促地方政府嚴格按照風景區和歷史文化名城保護規劃的要求，對不可再生資源的開發利用進行空間管制，有效保護不可再生資源。
（四）實施城鄉規劃督察制度是堅持依法行政的重要舉措
當前，我國城鄉規劃實施中，個人意志超越法律的現象時有發生，違反法定權限和程序的問題比較突出，許多損害、侵犯公共利益、長遠利益的突出問題，往往是不按程序辦事造成的。有的地方不經法定程序，隨意變更用地性質，減免土地出讓金，侵占綠地、基礎設施用地進行開發建設。有的地方不按法定程序修改控制性詳細規劃，擅自提高容積率，形成了違反規劃的超高層、高密度、高容積率的“三高”開發態勢，嚴重侵害了公共利益。更為嚴重的是，少數城市規劃管理部門工作人員利用規劃行政審批權進行權錢交易，造成腐敗滋生，嚴重影響了政府的公信力。比如：今年某市發生了規劃腐敗窩案。在事后調查中發現，該市的城市規劃管理條例僅規定了規劃調整需報批，但未對具體的報批程序進行規定。因此，作為規劃主管部門的市規劃局設置的程序就是合法程序。即：一般項目由土地權屬單位提出調規申請，分局審核后報市局審核，征求所涉及的相關部門意見后，再經分管局領導主持的業務辦公會通過就可以審定簽發。事實上，這個程序中缺乏必要的專家技術審查環節、局長業務辦公會集體審議決策和市政府審批環節。此外，由于信息不對稱，實際上權力都掌握在當時的局長、分管局長、處長幾個人手中，無法對違反依法行政原則的行為進行制止、糾正和懲處，為腐敗滋生提供了溫床。
今年，國務院出臺了《關于加強法治政府建設的意見》，強調所有行政行為都要于法有據、程序正當。由于形勢發展，城鄉規劃一成不變是不可能的。但是，確需調整規劃強制性內容的，必須按法定程序進行，這是一條很重要的原則。事實證明，規劃土地用途變更和房地產開發容積率調整改變隱藏著巨大的腐敗黑洞，一定要從制度和程序上加以糾正和防范。以前，由于沒有建立起有效的城鄉規劃監督保障機制，人們常說“上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督不了”。建立城鄉規劃督察制度，通過向城市直接派駐督察員進行監督，有利于強化上級對下級的層級督察，構成一個封閉的規劃行政管理體系，是制約“以人代法、以權代法、以情代法、以罰代法”的必要措施。
二、城鄉規劃督察工作成效顯著
2006年以來，住房和城鄉建設部實施了城鄉規劃督察制度，部派規劃督察員對生態環境、歷史文化遺產、風景名勝資源和重要水系、綠地等核心資源進行監控，及時發現和制止地方規劃實施中的問題。五年來，督察員向地方政府發出督察建議書和意見書150余份，遏制和糾正了違法違規行為和苗頭500余起，保證了規劃強制性內容的嚴格實施，取得了顯著的工作成效。
（一）強化事前事中監督，避免了地方政府的決策失誤
督察員在派駐城市開展工作，通過參加各類涉及督察事項的會議，約見市政府及規劃主管部門領導等方式，強化事前事中監督，有效避免了因決策失誤造成的不可挽回的損失和巨大的資源、資金浪費。
駐某市督察員在列席市規委會會議時發現，會上審議的三個建設項目的選址擬分別侵占城市總體規劃中的市中心公共綠地、生態隔離綠地和城市水域生態保護區。督察員當即提出，公共綠地、水源地是城市的公共資源，屬于城鄉規劃中的強制性內容，不容隨意侵占，希望規委會慎重決策。同時，為增強說服力、提高準確性，督察組其他成員赴實地進行集體研判，在認定違規事實后向部作了書面匯報。最終，市政府認識到嚴格實施規劃的重要性，正式發文表示不再占用城市綠地和水域生態保護區進行項目建設。
駐某市督察員通過媒體報道獲悉，市政府擬建的高架路橋工程方案將使兩處公園綠地和一處文物保護單位受到不同程度的侵占和破壞。督察員立即與市規劃部門進行溝通，并向市政府發出督察建議書，在建議書中，督察員建議市政府尊重民意、慎重決策，維護好規劃的權威性，履行起保護城市公共資源的責任。市政府高度重視，立即組織規劃部門認真研究。在給督察員的回函中，市政府明確表示將充分考慮督察建議，并廣泛征求公眾意見，確保公共綠地和文保單位的地面環境不受影響。
駐某市督察員在列席會議時獲悉，市政府擬在新區規劃編制中，將城市主干道延伸至城市濕地公園核心區湖岸邊。督察員隨即表示，此方案若施行，將破壞濕地公園的整體景觀，對公園的生態環境造成不可挽回的影響。在多次溝通和認真研究后，市政府采納了督察員的建議，正式復函表示將原方案中涉及核心區內的城市主干道向湖岸延伸的部分予以取消。
（二）及時制止違規行為，保護了歷史古跡和風景資源
城市的歷史街區和文物古跡是城市文脈的載體，風景名勝資源是城市的瑰寶，兩者都是城市發展中重要的高等資源。而隨著城市建設與更新的步伐日益加快，延續傳統風貌、保護風景資源也面臨著日益嚴峻的挑戰。各督察員將此作為工作重點之一，嚴格監督歷史文化保護區、風景區保護范圍內的各類建設情況。
駐某市督察員在現場調研中發現，該市某區文體局正在省級文物保護單位的保護區內修建仿古建筑。由于該建筑涉及政府部門的違規行為，在具體處理過程中存在一定阻力。對此，督察員堅持原則，跟蹤督察，向區政府明確指出應依法行政，一視同仁，希望規劃執法部門加大執法力度。在督察員的堅持下，市相關部門積極回應，多次發出依法查處的通知。在督察員和相關部門的共同努力下，違法建筑被依法拆除，古城歷史風貌得以留存。
駐某市督察員在例行踏勘時發現，該市的國家級歷史文化名鎮核心區內，某建設單位正在進行違法建設活動。督察員隨即約見了市政府與高新區領導，要求相關單位抓緊查處。但由于高新區和市執法部門行動遲緩，違法建設單位突擊搶建，違建行為一直未得到控制。督察員又向該市政府發出督察建議書，說明了破壞古鎮風貌的危害性，并詳細闡述了《歷史文化名城名鎮名村保護條例》中的具體要求。最終，市政府采取果斷措施，對違法建筑進行了拆除。
駐某市督察員在日常踏勘時發現，該市某區擅自在風景區范圍內毀壞景區山坡山林及農田進行建設。督察員向市政府發出督察建議書，一方面要求市政府責成有關部門停止建設活動，對已建成的違法建筑提出處理意見，并按《風景名勝區條例》要求，及時啟動風景名勝區規劃的編制報批工作，以更好地保護風景名勝資源。另一方面，督察員也發現，由于該區具有獨立的規劃管理權，市規劃局對該區的常態管理缺位，是沒能及時發現并制止破壞風景區資源進行建設的原因之一。督察員建議市政府根據城鄉規劃法要求，收回該區規劃審批職能，由市級規劃行政主管部門統一行使。市政府收到督察建議書后，立即進行調查核實，下達停工通知書，積極進行整改，并向規劃督察組正式復函。針對督察員提出的收回區規劃管理職能的問題，市編委會提前召開會議，正式發文明確收回了該區規劃管理職能。
（三）嚴肅糾正違規建設，強化了城鄉規劃的執行力
在城鎮化持續快速發展的過程中，一些違反規劃、未批先建的行為時有發生，城鄉規劃的嚴肅性和規劃管理部門的權威性受到了挑戰。在這種情況下，督察員及時介入，糾正了一批違反規劃擅自進行開發建設的行為，強化了規劃的執行力，樹立了規劃的權威性。
駐某市督察員通過衛星遙感圖斑核查發現，該市管轄的某縣房地產開發商占據了大面積的總規道路用地進行住宅建設，使總體規劃中的城市道路變成了斷頭路。督察員實地勘察后發出建議書，得到了市政府的積極回應。但縣領導最初認識不到位，督察員鍥而不舍，再次發出督察建議，闡明違反城市總體規劃、占道建設的嚴重性，并多次與市領導一起到現場督促整改。在督察員的努力下，縣領導意識到執行規劃的重要性，最終決定拆除占壓道路的部分建筑。
駐某市督察員根據衛星遙感監測核查，發現2處較突出的違法違規行為：一是某房地產開發項目違規侵占綠地；二是另一項目前后兩期均存在未批先建的嚴重違法行為。為維護規劃的權威性，避免造成更大的損失，督察員及時向市政府發出督察建議書，建議“對違規事實及時整改”、“堅持先規劃后建設的原則，嚴格履行土地、規劃、建設等審批手續”。建議書發出后，市政府高度重視，組織相關單位認真研究提出了處理意見：對項目違規侵占綠地的行為，市政府決定，限期遷出違規建筑物和構筑物，并部署全市開展綠線控制和實施情況的檢查活動，制定綜合整改措施；對另一項目兩期工程未批先建的違法行為，規劃局向“市治理工程建設領域突出問題工作領導小組辦公室”作了專門報告，形成“對開發企業按最高上限標準給予罰款、對參建單位及管理人員進行行政處罰、對監管執法人員進行責任追究、對執法隊伍加強管理和教育”等四項處理意見。
（四）推動地方規范管理，健全了規劃實施的長效機制
規劃督察員在發現和制止違法違規行為的同時，督促地方建立健全規劃管理工作的長效機制，在規范和強化地方規劃管理工作方面起到了積極的推動作用。
一是督促地方理順城鄉規劃管理體制。駐某市督察員在約見分管副市長時提出了城市實行統一規劃管理的重要性，得到了市領導的高度重視，該市編委正式發文收回了原本下放給新區的規劃管理權。
二是推動地方加快城鄉規劃編制進度。駐某市督察員針對該市次中心城區控規覆蓋率低、部分地塊土地開發和項目建設缺乏規劃依據的現狀，提出了關于控規編制、審批和實施的各項建議。市政府采納了督察建議，在全市規劃工作會議上印發文件，對中心城區和各次中心城區的控規編制進度進行了明確要求，市規劃局制定并實施了控規編制與審批的工作程序。
三是幫助地方提高行政效率、完善工作制度。駐某市督察員發現該市由于冬季漫長、施工期短，建設單位未批先建、邊批邊建的現象突出。督察員約見市領導，提出“提高建設項目審批效率、盡可能縮短審批周期”的建議。該市正式發文明確了項目報建工作程序，最大限度地提高了行政效率，一定程度上減少了“未批先建”等違規行為的發生。駐某市督察員針對該市“三舊”（舊城、舊村、舊廠）改造中出現的問題提出督察建議，市政府積極采納，把“三舊”改造工作納入了城市總體規劃的總框架中并將改造項目的審批手續交由市規劃部門統一辦理。
三、切實履行城鄉規劃督察職責
城鄉規劃督察制度能否發揮作用，關鍵是需要富有敬業精神和業務水平的人來貫徹實施。經過幾年的運轉，我們已經擁有了一支素質過硬的督察員隊伍。今天，又有19名新任督察員補充到這支隊伍里來。我在這里提幾點要求：
（一）認清形勢要求，增強責任意識
同志們要加強學習，自覺把開展城鄉規劃督察工作作為轉變經濟發展方式、開創科學發展新局面的重要內涵和重要舉措，增加責任感和使命感。要掌握城鄉規劃各項法律法規，認真落實《城鄉規劃法》，加強對《城市總體規劃修改工作規則》、《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》執行情況的監督檢查，注意防止地方隨意更改城鄉規劃，強化規劃約束力，監督各地執行好國務院審批的法定規劃。
（二）創新工作方法，確保督察效果
督察員的作用好像是快速城鎮化列車上的“監視器”，一旦發現異常就要及時反應，采取措施。督察員要及時獲取信息、快速反應。除了通過參加會議、調閱文件和踏勘現場等方式掌握各地城鄉規劃實施管理的實際情況，還要在實踐中不斷探索工作方法，通過約見、座談和衛星遙感等多種途徑強化督察效果，力爭在發現問題、分析問題和解決問題方面取得實質性的效果，使派駐城市不出現重大規劃決策失誤和重大違法違規案件。
（三）立足長遠發展，突出工作重點
督察員代表住房和建設部開展規劃實施監督工作，所以要對城市發展具有前瞻性的思路，高瞻遠矚，立足長遠。要以解決影響城鄉可持續發展和侵害國家利益、長遠利益和公共利益的突出問題為重點，及時制止未經科學論證亂上馬的舉措，及時制止擠占基本農田、公共綠地、風景名勝區和歷史文化街區進行建設的傾向，防止城市盲目擴張對生態環境和不可再生資源的破壞。
（四）嚴格遵紀守法，提高廉政意識
眾所周知，缺乏監督的權力運行必然導致腐敗。規劃督察員監督地方政府依法行政，既是一種責任，也是一種權力。所以，督察員在開展監督工作的同時，也要加強自我約束，加強廉潔自律。
同志們，城鄉規劃和建設是社會主義現代化建設的重要組成部分，關系到國民經濟持續快速健康發展的全局。城鄉規劃督察工作是積極穩妥推進城鎮化的重要舉措，使命光榮，責任重大。督察員們遠離家鄉在異地工作，要料理好生活，注意身體。住房和城鄉建設部稽查辦作為部派規劃督察員的服務單位，要認真做好督察員的服務和后勤保障工作，為督察員開展工作創造良好條件。
謝謝大家！
